El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el artículo 39.dos de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, por el que se añade una nueva disposición adicional decimoséptima a la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales (BOE núm. 233, de 28 de septiembre de 2013).

ANTECEDENTES

1. El día 20 de noviembre de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 19 de noviembre de 2013 (Reg. núm. 3626), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 19 de noviembre de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al orden de distribución competencial del artículo 39.dos de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, por el que se añade una nueva disposición adicional decimoséptima a la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales (BOE núm. 233, de 28 de septiembre de 2013).

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 21 de noviembre de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al presidente Joan Egea Fernàndez.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 28 de noviembre de 2013 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3659) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat que adjuntaba como documentación complementaria, del subdirector general de Seguridad y Salud Laboral, un comunicado interno dirigido al Área Jurídica de la Secretaría de Empleo y Relaciones Laborales y un informe argumentario de una probable invasión competencial de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, de fecha 14 de noviembre de 2013.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 16 de diciembre de 2013.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

El objeto del Dictamen

Como hemos indicado en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita el pronunciamiento del Consell sobre el artículo 39.dos de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, previamente, y con carácter preceptivo, a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).

En este primer fundamento jurídico, delimitaremos el objeto del Dictamen, exponiendo, en primer lugar, el contenido del único precepto cuestionado de la Ley 14/2013 y el contexto normativo en el que se inscribe, con el fin de, seguidamente, señalar los motivos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas por la solicitud. Finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a la petición del Gobierno.

1. La Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización (en adelante, Ley 14/2013) tiene por objeto apoyar a las personas, físicas o jurídicas, que ejercen una actividad económica empresarial o profesional, con el fin de favorecer el desarrollo, crecimiento e internacionalización de su actividad, así como para fomentar una cultura emprendedora y un entorno favorable a la actividad económica. Con esta finalidad, incorpora una serie de medidas que inciden en ámbitos muy diversos, como el de la prevención de la seguridad e higiene en el trabajo, que es el que interesa a los efectos de este Dictamen.

De acuerdo con ello, el artículo 39 de la Ley 14/2013, intitulado «Prevención de riesgos laborales en las PYMES» e inscrito en el título IV, contiene un conjunto de previsiones destinadas a apoyar el crecimiento y desarrollo de proyectos empresariales. Más en concreto, este precepto forma parte del primer capítulo de este título, que se dedica a la simplificación de las cargas administrativas con que se enfrentan los pequeños y medianos empresarios en el desarrollo de su actividad.

De hecho, a nivel europeo y para el ámbito específico de la prevención de riesgos laborales, ya se prevé la necesidad de adaptar la normativa a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas. Concretamente, el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (art. 153.2.b, que deriva de los antiguos arts. 137 TCE y 118.A TCEE) dispone que las directivas que se elaboren en el ámbito de los derechos sociales de los trabajadores y, específicamente, en el de la salud y la seguridad de estos, «evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas». Coherentemente con ello, la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, ya había tenido en cuenta expresamente este mandato en su considerando cuarto, permitiendo que en determinadas empresas (cuya categoría corresponde definir a los estados miembros), según su dimensión y actividades, el empresario pueda asumir personalmente, si tiene la capacidad suficiente, las actividades de protección y prevención de riesgos profesionales (art. 7.7).

Esta misma idea se encuentra recogida en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, que implementa la citada Directiva 89/391/CEE, y que establece que la política en materia de seguridad y salud en el trabajo debe tener en cuenta las dificultades y necesidades específicas de las pequeñas y medianas empresas, y que, a estos efectos, prevé que la elaboración de las disposiciones generales en la materia incorpore un informe sobre su aplicación a esta tipología de empresarios, que deberá incluir las medidas particulares que se adopten (arts. 5.5 y 6.1.e LPRL).

De este modo, con la pretensión última de fomentar y facilitar el funcionamiento de las PYME, el apartado uno del citado artículo 39 de la Ley 14/2013 modifica el artículo 30.5 de la Ley 31/1995, como afirma el preámbulo de la norma, con el fin de ampliar los supuestos en los que estas empresas «podrán asumir directamente la prevención de riesgos laborales». Según la regulación anterior, el pequeño empresario únicamente podía asumir personalmente las funciones de protección y prevención de riesgos laborales si empleaba hasta diez trabajadores, desarrollaba de forma habitual su actividad en el centro de trabajo y tenía la capacidad necesaria para hacerlo. Sin embargo, tras la actual reforma, esta posibilidad de autoorganización de la actividad preventiva se reconoce también a la empresa que, cumpliendo los mismos requisitos, disponga de hasta veinticinco trabajadores, siempre y cuando tenga solo un centro de trabajo.

En consonancia con la anterior medida legal de simplificación de las obligaciones de prevención para este tipo de empresario, el apartado dos del mismo artículo 39, que es el precepto que ahora se dictamina, añade una nueva disposición adicional decimoséptima a la Ley 31/1995, que atribuye conjuntamente a dos órganos estatales, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (en adelante, INSHT), la prestación de un asesoramiento técnico específico en materia de seguridad y salud en el trabajo. Se trata de una actuación que pretende impulsar el cumplimiento efectivo de las obligaciones preventivas del pequeño empresario de una manera más simple, que se llevará a cabo en colaboración con las comunidades autónomas y los agentes sociales, y que consiste en diseñar y poner en marcha un sistema que tenga como finalidad facilitarle el asesoramiento que necesite para organizar personalmente sus actividades preventivas.

Este precepto, según declara el último inciso de la disposición final novena de la Ley 14/2013, relativa al título competencial, en la medida en que constituye una modificación de otra norma vigente, que es la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, se considera dictado al amparo del título competencial que figure en las normas objeto de modificación. Por tanto, de acuerdo con la disposición adicional tercera de esta última Ley, el del artículo 149.1.7 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «legislación laboral».

2. La solicitud de dictamen, como hemos avanzado, cuestiona únicamente el artículo 39.dos de la Ley 14/2013, que considera que «podría incurrir en exceso competencial, con afectación de la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales en la medida en que atribuye a órganos estatales la realización de actividades ejecutivas».

En este sentido, entiende que no se trata «de una actividad normativa de innovación del ordenamiento jurídico que se sitúe en la esfera de la competencia estatal exclusiva sobre la legislación laboral, sino que constituye una actuación aplicativa de la legislación laboral, destinada a llevar a la práctica las reglas de prevención laboral establecidas por la legislación laboral, que forma parte de la competencia de ejecución autonómica» y que, por lo tanto, vulnera el artículo 170.1.g EAC. Asimismo, añade que esta lesión competencial «no puede considerarse enervada por el llamamiento a la colaboración con las comunidades autónomas [..]» ya que esta «presupone el concurso voluntario de diversos titulares competenciales para realizar una determinada actuación conjunta y en el presente caso no hay diversas sino una única competencia autonómica de ejecución de la legislación laboral».

A continuación, la petición contiene otro tipo de consideración, basada en la alegación del Departamento de Empresa y Empleo, al que se refiere expresamente, que podemos decir que se avanza a los efectos que podría comportar la regulación de los apartados uno y dos del artículo 39 de la Ley 14/2013. Así, se cree que la ampliación que realiza el apartado uno de este precepto de las empresas que podrán establecer su propio servicio de prevención o concertarlo con una entidad especializada (que ocupen hasta veinticinco trabajadores), supondrá que el Servicio estatal «prevención10.es», previsto hasta ahora para las empresas de hasta diez trabajadores y desarrollado en la Resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de 13 de mayo de 2013, por la que se establece el Plan general de actividades preventivas de la Seguridad Social, que deberán aplicar las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en la planificación de sus actividades para el año 2013, «se extenderá a las empresas de hasta 25 trabajadores».

Esta cuestión, sin embargo, no puede ser objeto del presente Dictamen en la medida en que nuestro pronunciamiento tendría carácter preventivo, porque la citada ampliación del Servicio «prevención10.es» (y los consiguientes efectos competenciales que puede producir), que se denuncia, no está prevista expresamente en la Ley 14/2013.

3. En vista de lo que se ha expuesto, el objeto del Dictamen se centrará en examinar, en el fundamento jurídico segundo, el orden de distribución competencial en materia de riesgos laborales, con especial referencia al alcance de las competencias ejecutivas de la Generalitat en esta materia y, en el tercero, la adecuación a este parámetro del artículo 39.dos de la Ley 14/2013, que añade una disposición adicional decimoséptima a la Ley 31/1995, de riesgos laborales, mediante la cual se atribuye al Ministerio de Empleo y Seguridad Social y al Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, en colaboración con las comunidades autónomas y los agentes sociales, la función de prestar asesoramiento técnico específico a las empresas, en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de prevención de riesgos laborales

1. Con el fin de dar adecuada respuesta a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad suscitadas por el Gobierno de la Generalitat, deberemos proceder, en primer lugar, a encuadrar el artículo 39.dos de la Ley 14/2013 en la materia correspondiente del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias.

En este punto, como ya hemos señalado, según la disposición final novena de la Ley 14/2013, el precepto objeto de la solicitud, en tanto que contiene una modificación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, debe considerarse dictado al amparo del título competencial que figura en la disposición adicional tercera de esta última Ley, que es el correspondiente a la «legislación laboral» (art. 149.1.7 CE).

Por su parte, la petición de dictamen entiende, igualmente, que el ámbito material en el que debe ubicarse el precepto cuestionado es el correspondiente al citado artículo 149.1.7 CE, que asigna al Estado la competencia para dictar la legislación laboral, sin perjuicio de que sea ejecutada por los órganos de las comunidades autónomas. Añade, sin embargo, que, siguiendo lo previsto en esta misma norma constitucional, el artículo 170.1.g EAC atribuye a la Generalitat de Catalunya la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, que incluye, en todo caso, «[l]a prevención de los riesgos laborales y la seguridad y salud en el trabajo». Así, pues, tanto la Ley 14/2013 como la solicitud del Gobierno de la Generalitat coinciden en que la materia competencial afectada es la «laboral». A idéntica conclusión se llega tras el examen del contenido del artículo 39.dos, objeto de este Dictamen (la previsión de un asesoramiento técnico específico a las pequeñas empresas en materia de seguridad y salud en el trabajo, mediante el diseño y puesta en marcha de un sistema dirigido al empresario a fin de que pueda organizar las actividades preventivas), así como de su finalidad, que la rúbrica del capítulo I, del título IV, como hemos avanzado en el fundamento jurídico anterior vincula con la simplificación de las cargas administrativas que, en este caso en razón de la normativa sobre riesgos laborales, se imponen a las empresas.

En cuanto a la ordenación de este ámbito de actuación, tiene como precedente constitucional el mandato contenido en el artículo 40.2 CE, que encomienda a los poderes públicos velar por la seguridad e higiene en el trabajo y, legalmente, se ampara en el artículo 4.2.d ET (derecho a una adecuada política en materia de seguridad e higiene en la relación de trabajo), desarrollado por el artículo 19 (derechos y deberes del trabajador derivados del contrato). Por tanto, incide en el derecho del trabajador a la protección de su salud en el seno de la relación laboral, y en el consiguiente deber del empresario de garantizarlo, al ser el principal sujeto obligado.

En síntesis, el precepto analizado se sitúa en el ámbito de la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores ante los riesgos derivados de las condiciones de trabajo, una materia de naturaleza manifiestamente laboral. Así lo ha avalado el Tribunal Constitucional en la STC 195/1996, de 28 de noviembre (FJ 11), reiterándolo, entre otras, en la más reciente STC 211/2012, de 14 de noviembre, en la que afirma que «[..] refiriéndonos específicamente al ámbito de la seguridad e higiene en el trabajo, en el que se enmarca la regulación controvertida, ya hemos tenido ocasión de declarar que "en materia de legislación laboral, a la que indudablemente pertenece el subsector de seguridad e higiene y salud en el trabajo [â€?] la competencia normativa del Estado es completa"» (FJ 5).

Dicho lo anterior, debemos señalar que la promoción de la «prevención de riesgos laborales» podría tener relación con otro título competencial como el contenido en el artículo 149.1.17 CE, en la medida en que los accidentes laborales o las enfermedades profesionales en que puede derivar una falta o deficiente prevención de estos riesgos del entorno laboral genera las correspondientes prestaciones de la Seguridad Social. De ahí que las actividades de prevención de la Seguridad Social, que tienen como finalidad controlar y reducir las contingencias profesionales, se enmarquen en la acción protectora de esta entidad. Por su naturaleza, se trata, sin embargo, de prestaciones de la Seguridad Social destinadas a orientar, informar, asesorar y asistir técnicamente a los empresarios y trabajadores por cuenta ajena o a los autónomos, con el fin de ayudarlos a solucionar las deficiencias que presentan sus organizaciones, y que, por tanto, no pueden identificarse con las actividades de prevención reguladas en la Ley 31/1995 (art. 68.2.b LGSS).

En este sentido, entre otros, la Seguridad Social también articula programas de asesoramiento técnico a las PYME y empresas de sectores preferentes (Resolución de 13 de mayo de 2013, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, en desarrollo de la Orden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre) y, con carácter general, prevé la afectación del resultado económico de la gestión de las mutuas a la prevención de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales (art. 73 LGSS). Sobre el alcance de las competencias compartidas en materia de seguridad social y, más concretamente, sobre la competencia ejecutiva de la Generalitat para coordinar las actividades de prevención de riesgos laborales por parte de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, nos remitimos a lo que expusimos, ampliamente, en el DCGE 8/2013, de 8 de agosto (FJ 2).

Pero en el caso que ahora nos ocupa, por su naturaleza jurídica y su contenido y finalidad, las previsiones del artículo 39.dos de la Ley 14/2013 no forman parte de esta acción protectora de la Seguridad Social, sino del ámbito de la prevención de la salud e higiene de los trabajadores en su entorno laboral, desde la perspectiva del cumplimiento y organización de los deberes del empresario sobre riesgos laborales que, como hemos visto, se incluye en la materia competencial laboral.

2. Determinada, pues, la inclusión de la norma objeto de la solicitud de dictamen en el ámbito competencial relativo a la «legislación laboral», corresponde avanzar ahora en el examen del régimen de distribución competencial entre el Estado y la Generalitat de Catalunya.

El reparto competencial en materia «laboral» se establece a partir de lo previsto en los artículos 149.1.7 CE y 170.1 EAC. El primero, como ya se ha dicho, atribuye al Estado competencia exclusiva sobre «[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas», y el segundo atribuye a la Generalitat «la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales», en la que se incluye, según también ha quedado expuesto, «[l]a prevención de riesgos laborales y la seguridad y la salud en el trabajo» (letra g). En este contexto, cabe recordar que el artículo 25.3 EAC, entre los derechos en el ámbito laboral, recoge el derecho de todos los trabajadores a cumplir las tareas en «condiciones de garantía para la salud, la seguridad y la dignidad de las personas». Y, también, en el mismo sentido, el artículo 45.3 EAC, que incorpora el mandato socioeconómico dirigido a los poderes públicos de Cataluña de garantizar los derechos laborales, entre otros, mediante medidas destinadas al impulso y promoción de la prevención de los riesgos laborales y de seguridad e higiene en el trabajo.

La materia laboral fue objeto de un detallado examen en nuestros dictámenes 5/2012, de 3 de abril (FJ 3), y 17/2012, de 20 de diciembre (FJ 2), en que recogíamos una abundante y consolidada jurisprudencia constitucional, que ha sido sintetizada por la STC 244/2012, de 18 de diciembre. Concretamente, el alto tribunal ha señalado que la expresión «legislación», que corresponde en exclusiva al Estado, debe entenderse en sentido material, con independencia de cuál sea el rango normativo formal utilizado, es decir, que comprende tanto las leyes como los reglamentos, mientras que la competencia autonómica incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución, así como, «[..] en general, "el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales" (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3), así como el ejercicio de la potestad sancionadora en la materia [..]» (FJ 4).

En relación con la seguridad e higiene en el trabajo, la STC 211/2012, a la cual nos hemos referido al inicio de este fundamento jurídico (siguiendo pronunciamientos anteriores, entre otros, las STC 360/1993, de 3 de diciembre, FJ 4; y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11), ha señalado que «[..] la competencia normativa del Estado es completa [â€?] siendo susceptible de ejercerse a través de las potestades legislativa y reglamentaria [..], de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal. Quiere ello decir que, garantizada en tan alto grado la unidad de acción, [â€?] la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, admitida para supuestos tasados por la doctrina de este Tribunal [â€?] tiene que apreciarse forzosamente de forma mucho más restrictiva» (FJ 5).

Lo anterior significa que el Estado dispone de toda la capacidad normativa reguladora de la prevención de riesgos laborales, mientras que las comunidades autónomas pueden desarrollar las actuaciones que sean necesarias con el fin de hacerla efectiva, incluyendo la aprobación de reglamentos internos de organización de los servicios y la regulación de la propia competencia ejecutiva. Además, esta capacidad de intervención tan amplia significa que la asunción por el Estado de facultades ejecutivas debe ser algo muy excepcional.

3. Con referencia a la definición de las competencias ejecutivas, en nuestro Dictamen 11/2013, de 13 de septiembre (FJ 2.2), ya tuvimos ocasión de señalar que la jurisprudencia constitucional no ha avanzado mucho en la determinación del alcance funcional de este tipo competencial, puesto que, por un lado, las asimila, genéricamente, al «[..] conjunto de actos concretos de ejecución relativos a una determinada materia (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 3)» y, por otro, por la vía meramente negativa, a menudo se limita a contraponerlas a la noción de «legislación».

En el mismo Dictamen y fundamento jurídico, y tomando como base la jurisprudencia constitucional según la cual las competencias ejecutivas «[..] son por regla general aplicativas, llevando a la práctica lo establecido por disposiciones normativas» (STC 35/2013, de 14 de febrero, FJ 5, para el ámbito laboral, recogiendo la doctrina de la STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 7), precisamos que «[..] más allá de que se trate de actividades de aplicación del ordenamiento jurídico, que incluyen la potestad de administración, así como la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), podemos integrar en el concepto de competencias ejecutivas un haz diverso de facultades». Entre estas potestades ejecutivas mencionábamos las de autoorganización, autorización, gestión, certificación y homologación, y las de control y sanción. Ahora bien, aparte de esta clasificación de las funciones ejecutivas, que obedece a criterios tradicionalmente asumidos, no hay duda de que podemos encontrar todo un abanico de actuaciones instrumentales que puede utilizar la Administración para su organización y funcionamiento, y que merecen también esta consideración.

En este sentido, el Estatuto de 2006 ha incorporado un concepto amplio de las competencias ejecutivas de la Generalitat de Catalunya, dado el carácter abierto con que se formula. Concretamente, según el artículo 112 EAC, estas comprenden, aparte de la potestad reglamentaria necesaria para ejecutar la normativa del Estado y la de autoorganización de su administración «en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública».

En cuanto a lo que ahora interesa, sobre el alcance funcional de las competencias ejecutivas en el ámbito de la prevención de riesgos laborales y, más concretamente, con referencia a su distribución entre las administraciones laborales competentes, el propio Tribunal Constitucional, en relación con el sistema de declaración electrónica de accidentes de trabajo previsto en la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, ha calificado como competencias de naturaleza ejecutiva a un conjunto de funciones previstas en el artículo 7 de la Ley 31/1995, como son las de promoción de la prevención y el asesoramiento, que se complementan y responden al objetivo final de vigilancia y control del cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales (STC 211/2012, FJ 4).

Por otra parte, sin embargo, en otros pronunciamientos, ha considerado que las funciones de mero asesoramiento no tienen virtualidad para interferir en el ejercicio de las competencias de ejecución que corresponden a las comunidades autónomas y que, por tanto, no tienen carácter excluyente de las que con parecida naturaleza puedan corresponder a las administraciones autonómicas. Dicho con otras palabras, no son propiamente competencias ejecutivas.

En concreto, el alto tribunal se ha pronunciado en este sentido en la STC 16/2013, de 31 de enero (FJ 9), referida específicamente a las funciones de mero asesoramiento a las empresas sobre el número de centros e instituciones formativas existentes, realizadas por la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (art. 11 RD 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua). Y también, poco después, la STC 95/2013, de 23 de abril (FJ 5), con relación a la atribución a la citada Fundación de un grupo de funciones de asesoramiento, apoyo y asistencia técnica necesaria a las empresas para satisfacer las necesidades de formación (en relación con el art. 24 de la Orden TAS/500/2004, de 13 de febrero, que desarrolla el citado art. 11), ha declarado que no invadían las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas, en la medida en que no eran capaces de traducirse en actos de gestión ni comportaban un menoscabo de estas competencias.

Finalmente, cabe recordar que solo excepcionalmente es posible la asunción de competencias ejecutivas por parte del Estado. Concretamente, la jurisprudencia limita la posibilidad de su centralización al hecho de que no se pueda establecer punto de conexión alguno que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre dicho objeto. Incluso, en este caso, exige que la actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, porque requiera un grado de homogeneidad que solo puede garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, de manera que sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5; 102/1995, de 26 de junio, FJ 8, y 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7). Al respecto, tan solo queda añadir que, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, tampoco resulta adecuado atribuir, de forma genérica e indistinta, determinadas potestades ejecutivas tanto al Estado como a las comunidades autónomas porque, aparte de alterar el sentido que la Constitución da a las competencias compartidas, «[â€?] comporta la indeseada consecuencia de duplicar actuaciones administrativas similares, lo que contradice nuestra doctrina, que ha afirmado "la necesidad de evitar duplicidades burocráticas o el mantenimiento de Administraciones paralelas"» (por todas, STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 9).

4. Para acabar de exponer el canon de constitucionalidad y estatutariedad a partir del cual deberemos examinar el precepto cuestionado por el Gobierno de la Generalitat, nos referiremos a las técnicas de cooperación y colaboración entre las instancias estatales y autonómicas, que el propio Tribunal Constitucional ha definido, reiteradamente, como consustanciales al modelo de Estado que establece la Constitución. En este sentido, como ya hemos indicado, corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de «legislación laboral», lo que significa que está habilitado también para prever órganos de deliberación, consulta o propuesta, siempre y cuando con ello no se pretenda sustituir el ejercicio de las competencias ejecutivas, que son indisponibles e irrenunciables y deben ser ejercidas precisamente por las comunidades autónomas (STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 8).

Es decir, la utilización de técnicas de cooperación o de coordinación, por mucho que, a menudo, sean imprescindibles para el funcionamiento del Estado autonómico, no permite alterar el principio de competencia. De esta manera, el establecimiento de órganos de deliberación y consulta responde adecuadamente a la finalidad del principio de cooperación siempre y cuando sus funciones se limiten a la mera propuesta y, por el contrario, no se adecuan con el orden constitucional de distribución de competencias si estos órganos ejercen funciones administrativas que están atribuidas estatutariamente y con carácter exclusivo a la comunidad autónoma (STC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 10.b).

Tercero. El examen de constitucionalidad y estatutariedad del artículo 39.dos de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre

Una vez se ha expuesto el régimen competencial aplicable a la materia «legislación laboral», debemos examinar cómo se proyecta sobre el artículo 39.dos de la Ley dictaminada, que añade una disposición adicional decimoséptima a la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, con la siguiente redacción:

«Disposición adicional decimoséptima. Asesoramiento técnico a las empresas de hasta veinticinco trabajadores.

En cumplimiento del apartado 5 del artículo 5 y de los artículos 7 y 8 de esta Ley, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, en colaboración con las Comunidades Autónomas y los agentes sociales, prestarán un asesoramiento técnico específico en materia de seguridad y salud en el trabajo a las empresas de hasta veinticinco trabajadores.

Esta actuación consistirá en el diseño y puesta en marcha de un sistema dirigido a facilitar al empresario el asesoramiento necesario para la organización de sus actividades preventivas, impulsando el cumplimiento efectivo de las obligaciones preventivas de forma simplificada.»

1. Como hemos avanzado en el fundamento jurídico anterior, el Gobierno considera que la norma transcrita «[..] podría incurrir en exceso competencial, con afectación de la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales en la medida en que atribuye a órganos estatales la realización de actividades ejecutivas». Lo fundamenta en el hecho de que el establecimiento de un servicio de asesoramiento técnico a las empresas de hasta veinticinco trabajadores a fin de que organicen actividades preventivas y cumplan sus obligaciones en esta materia, así como el diseño del instrumento informático que debe permitir la prestación de este servicio y facilitar la actividad preventiva de los empresarios, constituyen actos de ejecución de la legislación estatal que, como tales, corresponden a la competencia de ejecución en materia de trabajo y relaciones laborales que el artículo 170.1.g EAC atribuye a la Generalitat de Catalunya, la cual incluye la prevención de riesgos laborales. En resumidas cuentas, el órgano solicitante entiende que esta previsión se corresponde con una aplicación de la legislación sobre prevención de riesgos laborales.

Añade, también, que la lesión competencial no puede considerarse enervada por el llamamiento a la colaboración de las comunidades autónomas que realiza el propio precepto cuestionado, en la medida en que no se trata de una actuación conjunta de diversos titulares competenciales sino «de una única competencia autonómica de ejecución de la legislación laboral».

2. Aunque las dudas del Gobierno de la Generalitat se centran en el apartado dos del artículo 39 de la Ley 14/2013, el correcto entendimiento de este precepto requiere que lo pongamos en relación con el apartado uno, dado que, como ya hemos señalado antes, deriva de él. En efecto, mientras que el citado apartado uno modifica el apartado 5 del artículo 30 LPRL en el sentido de que amplía, en las empresas que tienen hasta veinticinco trabajadores, la posibilidad de que el empresario asuma personalmente las funciones de prevención, el apartado dos, en correlación con el anterior, se ocupa de la intervención de la Administración en la organización de los servicios de prevención con el objetivo de facilitar que estos empresarios puedan adoptar la modalidad organizativa a la que se refiere el citado artículo 30.5 LPRL. Todo ello, como indica la rúbrica del capítulo I del título IV de la Ley que se analiza, con la declarada finalidad de «[s]implificación de las cargas administrativas» en estas empresas.

Se trata de una actuación que se atribuye al Estado, consistente, como hemos visto, en la prestación de un «asesoramiento técnico específico en materia de seguridad y salud en el trabajo», que, según precisa el párrafo segundo de la reiteradamente citada disposición adicional decimoséptima, se concreta en el diseño y puesta en marcha de un sistema que facilite la organización de las actividades preventivas del empresario, al mismo tiempo -es importante retenerlo- que debe hacerse «impulsando el cumplimiento efectivo de las obligaciones preventivas de forma simplificada», es decir, las que se derivan de la aplicación de la legislación sobre riesgos laborales. Y decimos que es importante porque esta actuación de la Administración, como veremos más adelante, presenta una relación directa con la gestión de las políticas de prevención que fundamentan la mejora de las condiciones de trabajo con una clara vinculación con los derechos de la persona trabajadora (art. 25.3 y arts. 4.2.d y 19 ET).

Debemos observar que la función prestacional que se analiza se atribuye a dos órganos de la Administración General del Estado: el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, que es un organismo autónomo, dotado de personalidad jurídica, adscrito al citado Ministerio y dependiente orgánicamente de la Subsecretaría de Empleo y Relaciones Laborales (RD 577/1982, de 17 de marzo). A pesar de que el texto de la norma no lo precisa, puede entenderse que esta dualidad reproduce el esquema que, para el servicio público «Prevención.10», establece la Resolución de 22 de febrero de 2013, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, según la cual la titularidad del servicio le corresponde a esta, mientras que su gestión se encarga al Instituto. Sea como fuere, ello no debe resultar relevante a los efectos de nuestro examen, puesto que, como hemos dicho, este se centrará en la determinación de la naturaleza de la actuación que se regula.

Como se ha expuesto en el fundamento jurídico primero, tanto el derecho europeo como el estatal se han hecho eco de que la implantación de sistemas preventivos eficaces no es una tarea fácil para las pequeñas empresas, sobre todo a causa de la limitación de los medios de que disponen, motivo por el cual deben recurrir a menudo a la ayuda que proporcionan los servicios de prevención ajenos. En este sentido, precisamente, la nueva disposición adicional decimoséptima de la LPRL constituye la concreción normativa que deberá permitir la consecución de los objetivos que, de forma genérica, ya había fijado el artículo 5.5 LPRL, en su apartado final, que, al mismo tiempo, se hace eco de las exigencias contenidas en los tratados originarios (actual art. 153 TFUE) y en la Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, implementada por la Ley de riesgos laborales.

En síntesis, el precepto dictaminado pretende que las pequeñas empresas puedan conformar sistemas preventivos más simples con los que alcanzar resultados satisfactorios en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo. Es decir, en la práctica, la articulación de esta actuación pública se convertirá en una opción para las PYME que les facilitará el desarrollo de las actividades preventivas mediante su asunción personal o su autoorganización. Y, por tanto, la Administración está asumiendo, en cierto modo, parte de las funciones que, a menudo, el pequeño empresario se ve obligado a externalizar a través de las entidades especializadas y, en último término, garantizando que llevará a cabo correctamente sus obligaciones en este ámbito.

Todo lo anterior explica que la disposición adicional decimoséptima se contenga en una ley formal y que -y es importante destacarlo- su formulación empiece, precisamente, por justificar que se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el antes aludido apartado 5 del artículo 5 y en los artículos 7 y 8 LPRL. Es decir, como hemos avanzado, por una parte, persigue hacer efectivos los objetivos legalmente fijados en materia de prevención de riesgos con respecto a la atención de las necesidades y dificultades específicas que tienen las PYME (art. 5.5 LPRL); y, por otra, determina los órganos competentes para la asunción de las funciones de asesoramiento técnico, vigilancia y control con que deben alcanzarse los citados objetivos (art. 7 LPRL). Y, esto último, decidiendo una forma centralizada de organización que, en principio, no encaja con la distribución de funciones entre las diferentes administraciones laborales competentes que establece el citado artículo 7 LPRL, al que dice dar cumplimiento. Con respecto al artículo 8 LPRL, cabe recordar que, aparte de atribuir al INSHT el establecimiento de la cooperación necesaria con los órganos de las comunidades autónomas con competencias sobre la materia, enumera las funciones que le corresponden, entre las que se incluye el asesoramiento técnico en la elaboración de las normas sectoriales, pero no el asesoramiento específico a las empresas, que es al que se refiere el precepto dictaminado. En definitiva, una interpretación integrada de la disposición dictaminada con los artículos para cuyo cumplimiento se ha dictado nos permite afirmar que estamos ante una norma con rango legal que habilita competencialmente al Ministerio de Empleo y Seguridad Social y al INSHT para llevar a cabo actuaciones que se proyectan sobre la aplicación de la normativa estatal en materia de riesgos laborales.

En efecto, su finalidad es desarrollar una política de prevención concreta, que deriva, como hemos visto, del deber de evitar el establecimiento de trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y desarrollo de pequeñas y medianas empresas. En este caso, se hace mediante la creación de un sistema para el asesoramiento en la organización de las actividades preventivas del empresario que deberá basarse necesariamente en las directrices y exigencias de la Ley 31/1995 y el Real decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el reglamento de los servicios de prevención, así como en los reglamentos específicos en materia de prevención de riesgos laborales. Ahora bien, para el desarrollo de estas políticas, el Estado dispone de toda la capacidad normativa (legislativa y reglamentaria), que, según ha reconocido la jurisprudencia constitucional, le proporciona un altísimo grado de unidad de acción, mientras que corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de las competencias de gestión o de mera ejecución de dicha normación estatal (STC 211/2012, FJ 5).

Tras las consideraciones efectuadas, podemos afirmar que la prestación de un asesoramiento técnico y específico prevista en la nueva disposición adicional decimoséptima de la Ley 31/1995, en tanto que se concreta en el diseño y puesta en marcha de un sistema dirigido a facilitar al pequeño empresario la organización de sus actividades preventivas, consiste en un conjunto de directrices y actuaciones aplicativas necesarias para la puesta en práctica de la normativa laboral reguladora del sistema de prevención de riesgos laborales (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3).

No estamos, pues, ante el mero suministro de información sobre medios, difusión de iniciativas o de datos técnicos al que se refería la jurisprudencia constitucional citada anteriormente, en particular la STC 95/2013 (FJ 5). Sino que, por el contrario, se trata de la creación y organización de un servicio, resultado de un mandato legal, que se relaciona con el cumplimiento por parte del pequeño empresario de sus actividades preventivas. Por tanto, las instrucciones que este servicio proporcione deben entenderse asociadas a la obligatoriedad de la observancia que deriva de la normativa que el empresario debe aplicar y que integra el marco de sus responsabilidades (arts. 14.2 y 42 LRPL). En este sentido puede afirmarse que la actuación pública que ahora nos ocupa se inscribe en el deber de los poderes públicos de velar por la mejora de las condiciones de trabajo y, en consecuencia, forma un todo indisociable con las funciones de vigilancia y control que, por su naturaleza ejecutiva (STC 211/2012, FJ 4), el artículo 7 LPRL atribuye a la Administración laboral competente.

El carácter ejecutivo de estas actuaciones vendría también confirmado por el hecho de que la propia Ley de prevención de riesgos laborales, en el párrafo segundo de su artículo 9.2, regula como funciones ejecutivas (que, como tales, se atribuyen a las administraciones laborales competentes) unas actuaciones casi idénticas y referidas igualmente a las pequeñas y medianas empresas y a las de sectores de actividad con un nivel de riesgo o siniestralidad más elevado.

Por otro lado, cabe indicar que no procede su gestión centralizada por parte del Estado, ya que no concurren los supuestos excepcionales que la jurisprudencia constitucional exige. En efecto, no se trata de una actuación administrativa que sea imprescindible para garantizar el cumplimiento de la finalidad perseguida (simplificar la organización de la actividad de prevención del pequeño empresario) ni de asegurar el ejercicio de un derecho constitucional en condiciones de igualdad. Además, la propia naturaleza del objeto de esta actuación de la Administración admite fácilmente el establecimiento de puntos de conexión que respeten las competencias ejecutivas autonómicas.

3. Llegados a este punto, y aunque, como ya se ha determinado, no se justifica la centralización de las funciones ejecutivas que nos ocupan, debemos añadir que la invocación que la disposición adicional decimoséptima realiza a la colaboración con las comunidades autónomas, al mismo nivel que la de los agentes sociales, tampoco ampararía al legislador para trasladar esta competencia ejecutiva autonómica a la Administración del Estado. Efectivamente, en cuanto a la colaboración que se prevé, el Tribunal Constitucional ha insistido que la participación de los agentes sociales en el ámbito laboral no puede consistir en el ejercicio de funciones de gestión o de ejecución sino que debe circunscribirse a actuaciones de naturaleza consultiva, de propuesta o deliberación (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 16; 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 8.b, y 35/2013, de 14 de febrero, FJ 8).

De acuerdo con ello, pues, no se trata de una colaboración en el ejercicio de las competencias respectivas, estatales y autonómicas, sino de la absorción y atribución al Estado de una competencia ejecutiva de la Generalitat en la cual esta pasa a tener una simple participación. Al respecto, ya en el citado Dictamen 8/2013 recordábamos que «[..] es doctrina constitucional reiterada que la previsión de mecanismos de cooperación o colaboración debe ser compatible con el ejercicio de las competencias reconocidas por el bloque de la constitucionalidad y, por lo tanto, indisponibles, sin que aquellos mecanismos puedan desplazar o absorber las competencias de las administraciones que forman parte de ellos» (FJ 3.3).

En consecuencia, el artículo 39.dos de la Ley 14/2013, que añade la disposición adicional decimoséptima a la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat que se establecen en el artículo 170.1.g EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única. El artículo 39.dos de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, por el que se añade una nueva disposición adicional decimoséptima a la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat que se establecen en el artículo 170.1.g EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.7 CE.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 16 de diciembre de 2013

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente