El artículo 35 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social regula la situación de los menores extranjeros no acompañados.

De acuerdo con su apartado séptimo, la residencia de los y las menores que sean tutelados en España por una Administración Pública o, en virtud de resolución judicial, por cualquier entidad, se considerará regular. Pese a ello, la falta de documentación de estos/as menores plantea, en la práctica, importantes dificultades no solo mientras mantienen esta condición sino, especialmente, en el momento en el que cumplen los dieciocho años y acceden a la mayoría de edad. Estas dificultades inciden de forma negativa en su inclusión e integración en la sociedad, especialmente en el caso de las menores no acompañadas por su mayor vulnerabilidad.

En la regulación actual prevista respecto de la documentación de estos menores y jóvenes, el artículo 196 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril (en adelante «Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000») concreta, en su primer apartado, un plazo de nueve meses desde que el menor ha sido puesto a disposición de los servicios competentes de protección de menores a partir del cual se entiende que queda acreditada la incapacidad de repatriación para proceder a otorgar su autorización de residencia. Como refleja el Informe anual del Defensor del Pueblo sobre actividades y actuaciones llevadas a cabo a lo largo de 2019, ello supone que, en la práctica, se exija como requisito que los menores estén bajo la guarda o tutela de la Administración sin que se inicie su proceso de documentación un período que ha demostrado ser excesivamente largo y supone que muchos de estos menores accedan a la mayoría de edad sin la debida documentación. Por su parte, el artículo 35.9 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, determina que reglamentariamente se establecerán las condiciones que habrán de cumplir los menores tutelados que dispongan de autorización de residencia y alcancen la mayoría de edad para renovar su autorización o acceder a una autorización de residencia y trabajo teniendo en cuenta, en su caso, los informes positivos que, a estos efectos, puedan presentar las entidades públicas competentes referidos a su esfuerzo de integración, la continuidad de la formación o estudios que se estuvieran realizando, así como su incorporación, efectiva o potencial, al mercado de trabajo.

Con base en esta habilitación, el artículo 197 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 ha desarrollado el procedimiento para la renovación de la autorización en caso de que el menor extranjero no acompañado acceda a su mayoría de edad siendo titular de una autorización de residencia.

Actualmente, las condiciones que han de cumplir los menores tutelados que alcancen la mayoría de edad son las previstas en la normativa de extranjería para la autorización de residencia no lucrativa con una serie de particularidades. Una de ellas es la establecida en el artículo 197.2.a) donde se exige que el solicitante acredite unos medios económicos de, al menos, el 100 % del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (en adelante, «IPREM»). El hecho de que este procedimiento se nutra de las normas y condiciones de la residencia no lucrativa implica que estos no pueden ser sustituidos o completados por la percepción de diversas ayudas sociales. Además, esta minoración de los recursos suficientes al 100% del IPREM operaría respecto de la primera renovación y no, en interpretación del Tribunal Supremo, en las siguientes renovaciones (artículo 197.4). Por otro lado, el hecho de que se exijan requisitos de forma acumulativa determina que el Tribunal Supremo haya avalado las denegaciones de estas autorizaciones en ausencia de la justificación de los medios económicos suficientes que alcancen el 100 % del IPREM, sin tener en cuenta la inclusión del menor y circunstancias concurrentes del caso.

Estas reglas no se ajustan a las particularidades del colectivo, así como a los programas educativos o de inclusión sociolaboral que instituciones públicas y privadas dirigen a estos jóvenes, con el fin de acompañarlos hacia su transición a la mayoría de edad y a una vida independiente.

Por su parte, el actual artículo 198 se encarga de regular la solicitud de una autorización cuando no se haya documentado al extranjero durante su minoría de edad. Esta autorización se configura como autorización temporal de residencia por circunstancias excepcionales en base al artículo 31.3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. Sobre esta base habilita una vía para que el menor extranjero que accede a la mayoría de edad sin ser titular de una autorización de residencia pueda solicitarla siempre y cuando cumpla con alguno de los supuestos que alternativamente plantea dicho artículo.

En caso de que se encuentre un trabajo, tanto si estaba documentado al acceder a la mayoría de edad (artículo 197.6) como si no (artículo 198), la duración mínima que se viene exigiendo es de un año, aun cuando el artículo 64.3.b) del reglamento se refiere a la necesidad de garantizar una actividad continuada. Este requisito no se corresponde con la propia realidad del mercado de trabajo e impone al menor extranjero que accede a la mayoría de edad una condición más exigente que al menor nacional español extutelado que cumple 18 años.

Como consecuencia de ello, muchos menores no acompañados se ven abocados, en el momento de cumplir su mayoría de edad, a una situación de irregularidad sobrevenida tal y como viene poniendo de manifiesto instituciones tanto públicas como privadas.

Esta reforma se plantea en torno a nueve elementos que a continuación se enumeran y que tienen por finalidad suprimir los obstáculos que impiden la documentación del menor extranjero no acompañado tutelado por una entidad pública y diseñar un régimen propio de residencia para estos en el momento en el que acceden a la mayoría de edad, distinto al régimen de residencia no lucrativa, que se prevé para otros fines alejados de la situación de estos jóvenes. En este nuevo régimen se tendrá en cuenta su participación en programas desarrollados por instituciones públicas o privadas y que promueva un correcto desarrollo personal y su mejor inclusión en la sociedad.

En primer lugar, se reduce el plazo de nueve meses al que aludía el artículo 196.1 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 a tres. A este respecto, el Consejo de Estado en su dictamen sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, apuntaba que la redacción del precepto planteaba una rigidez innecesaria considerando el plazo excesivo y establecía alternativas tales como utilizar el juego de autorizaciones provisionales-definitivas para garantizar la identificación ab initio de la persona, aunque fuera de manera provisional.

Mediante la reducción de este plazo, la Oficina de Extranjería competente no esperará, como ocurre en la práctica, al transcurso de nueve meses para iniciar sus actuaciones respecto a la documentación de los menores extranjeros no acompañados, sino que estas se iniciarán una vez transcurridos noventa días. Por su propia definición y características, un procedimiento de repatriación tiene valor y sentido si se realiza de forma inmediata, no transcurrido un largo periodo de nueve meses. La práctica demuestra que la incapacidad de repatriación queda acreditada mucho antes y que, además, tal y como dispone el artículo 35.8 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, la concesión de una autorización no es obstáculo en ningún caso para que esta pueda llevarse a cabo en un momento posterior. Con este nuevo sistema, se pondrá fin a la situación de vacío documental a la que ya apuntaba el Consejo de Estado, garantizándose la identificación y documentación de la persona sin que ello impida, en caso de que pueda procederse a la repatriación, que esta se efectúe. En estos casos, las Oficinas de Extranjería procederán a la extinción de la autorización.

En segundo lugar, se ajusta la redacción de este artículo 196 a lo previsto en los artículos 40 y 41 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, respecto al ejercicio de una actividad laboral. De acuerdo con el artículo 41.1.j) de esta norma, no será necesaria la obtención de una autorización de trabajo para el ejercicio de actividades por parte de los menores extranjeros en edad laboral tutelados por la entidad de protección de menores para aquellas actividades que, a propuesta de la mencionada entidad, mientras permanezcan en esa situación, favorezcan su integración social. El apartado segundo de este artículo se remite a un desarrollo reglamentario para acreditar la excepción. Esta reforma, con el fin de evitar trámites innecesarios, aclara mediante el ajuste del artículo 118.2 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 que, en estos casos, la excepción se entenderá existente sin necesidad de un posterior reconocimiento.

Junto a ello, de acuerdo con el artículo 40.1.i) de la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, no es de aplicación la situación nacional de empleo.

En tercer lugar, se incrementa la vigencia de las autorizaciones concedidas a menores extranjeros no acompañados y de sus eventuales renovaciones. Así, la autorización inicial, de conformidad con los apartados 5 y 6 del artículo 196 estará vigente dos años y la renovación tres años mientras siga siendo menor de edad, sin perjuicio de que se pueda acceder, en caso de que se reúnan los requisitos, a una residencia de larga duración.

En cuarto lugar, en relación con los menores extranjeros que ya cuentan con una autorización de residencia cuando alcanzan la mayoría de edad, el artículo 197, en su nueva redacción, configura un régimen propio que plantea una continuidad de la autorización de residencia con habilitación para trabajar de la que ya dispone el menor extranjero no acompañado y cuya vigencia pretende ser renovada siempre y cuando se acrediten las condiciones que enumera su apartado segundo. Con ello, se suprimen las referencias al régimen de residencia no lucrativa que dejará de ser de aplicación.

La situación nacional de empleo está exceptuada en este caso en base al artículo 40 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, por su letra b) que se refiere a los titulares de una autorización previa de trabajo que pretendan su renovación. La excepción de esta letra b) aplica en este caso en la medida en que el joven extranjero ya se encuentra en territorio nacional y ya estaba habilitado para trabajar si bien solo respecto de aquellas actividades que en su momento hubieran sido objeto de específica autorización por haber sido recomendadas por la entidad de protección de menores al entender que favorecen su integración social. Lo que viene a decir ese precepto es que la valoración de la afectación al mercado de trabajo nacional solo se hace cuando el extranjero va a iniciar su residencia en España (bien porque está en territorio nacional, que son los supuestos más excepcionales, bien porque está en el extranjero, que es lo habitual). Igual razonamiento debe hacerse respecto de la autorización prevista en el artículo 198.

En quinto lugar, en cuanto a las condiciones que se plantean reglamentariamente para la renovación de esta residencia se concretan en la tenencia de medios económicos suficientes igual al 100 % del Ingreso Mínimo Vital para una persona sola, salvo que la institución de acogida (pública o privada) o el programa de tránsito a la vida adulta al que el joven esté acogido proporcionen su sustento. En el cómputo de estos ingresos se podrán tener en cuenta los que provengan de la asistencia social u otras cuantías que perciba el joven. En caso de que cuente con empleo, se tendrá en consideración a efectos de calcular el importe de estos medios económicos suficientes.

De esta forma, el Ingreso Mínimo Vital pasa a sustituir al IPREM como valor económico de referencia para la autorización de residencia de estos jóvenes. El Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital ha introducido por primera vez una prestación de último recurso homogéneo y aplicable a todo el Estado, fijando las cuantías mínimas que se consideran suficientes para asegurar la manutención de una persona sola y diferentes tipos de unidades de convivencia, en función de su tamaño y composición, y capaz de evitar las situaciones de pobreza extrema.

Por este motivo se entiende más adecuado que sirva de referencia a estos efectos el Ingreso Mínimo Vital para hogares unipersonales, que como su propio nombre indica es la cantidad mínima que permite a una persona sufragar sus gastos básicos de manutención en España. Esta cuantía se actualiza todos los años tomando como referencia la cuantía fijada en los Presupuestos Generales del Estado para las pensiones no contributivas.

Junto a ello, se exige que los antecedentes penales que deben ser adecuadamente valorados de conformidad con lo que plantea la normativa de extranjería para las renovaciones.

En cualquiera de los casos, deberá atenderse a los informes positivos que, a estos efectos, puedan presentar las entidades públicas o privadas referidos a su esfuerzo de integración, la continuidad de la formación o estudios que se estuviera realizando, así como su incorporación, efectiva o potencial, al mercado de trabajo, de conformidad con lo previsto en el artículo 35.7 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.

En sexto lugar, la vigencia de esta renovación será de dos años, renovables por otros dos si se mantienen las condiciones antes indicadas y no se condiciona su eficacia a una eventual afiliación a la Seguridad Social.

En séptimo lugar, para aquellos menores extranjeros que alcanzan la mayoría de edad sin una autorización, el artículo 198 pasa a exigir requisitos más acordes con la situación real de este colectivo pretendiendo que exista una mayor consonancia entre lo establecido en el 197 y el 198.

En octavo lugar, ante este nuevo régimen, es preciso articular una vía que permita a los jóvenes extranjeros que hubieron visto denegada su solicitud de renovación por no cumplir con los requisitos que preveía en la redacción anterior el artículo 197 o que, habiendo cumplido ya los 18 años, no pudieron solicitar su autorización de residencia en base al artículo 198 por no reunir los requisitos entonces exigidos, acceder a estas nuevas autorizaciones en caso de que cumplan con las nuevas condiciones. De esta forma se garantiza a los jóvenes extranjeros de entre 18 y 23 años que puedan solicitarlas de forma transitoria.

Por último, se refuerza con carácter general, la tramitación de todos los procedimientos a través de terceros habilitando esta opción siempre y cuando la representación quede debidamente acreditada notarialmente o apud acta. Además, se potencia el uso de las sedes electrónicas específicas que pasan a ser la vía de presentación prioritaria dejando el Registro Electrónico General para aquellos casos en los que estas no existan. Estas medidas pretenden una mejorar la agilidad del funcionamiento de las Oficinas de Extranjería en todos los procedimientos que tramitan lo cual se entiende que beneficia a los procedimientos en materia de extranjería en general, y en consecuencia, el ámbito de los menores en particular.

Este real decreto se estructura en un artículo único de modificación del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, una disposición transitoria, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

Este real decreto se adecúa a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, es respetuosa con los principios de necesidad y eficacia en tanto que identifica claramente el fin que pretende, que no es otro que articular un régimen propio de residencia en España de los menores extranjeros no acompañados una vez alcanzan la mayoría de edad, así como efectuar determinados ajustes en el proceso de documentación de los menores extranjeros no acompañados.

La norma es proporcional en la medida en que contiene la regulación imprescindible para regular este procedimiento.

En cumplimiento del principio de seguridad jurídica, la regulación de este real decreto resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, generando un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión.

En cumplimiento del principio de eficiencia, la norma simplifica la regulación de las cargas para el adecuado reconocimiento de los derechos que corresponden al ciudadano. Además, no supone utilización de recursos públicos.

En aplicación del principio de transparencia, el objetivo de este real decreto se define y justifica en esta parte expositiva y se ha facilitado además que los potenciales destinatarios de la norma hayan tenido una participación activa en la elaboración de la misma. A estos efectos, se ha llevado a cabo el trámite de consulta pública previo a la redacción del texto, así como el de audiencia e información pública a través del portal web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

El texto ha sido informado por la Secretaria de Estado de la Seguridad Social y Pensiones y la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social. También se ha solicitado informe al Ministerio de Justicia, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.

Se ha recibido, de conformidad con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el informe preceptivo a los Ministerios del Interior, de Política Territorial y Función Pública y de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Asimismo, el proyecto ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Se ha solicitado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.

Se ha sometido a consulta de la Comisión Interministerial de Extranjería, a la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración y al Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. Asimismo, el proyecto se ha sometido a trámite de audiencia pública y ha sido informado por las comunidades autónomas y las Oficinas de Extranjería.

Por último, se ha solicitado, con carácter de urgencia, el dictamen del Consejo de Estado.

Este real decreto se adecúa plenamente al orden constitucional de distribución de competencias, en concreto a la competencia exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1.2.ª de la Constitución, en materia de inmigración y extranjería.

En su virtud, a propuesta del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, del Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, del Ministro del Interior y de la Ministra de Política Territorial, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 19 de octubre de 2021,

DISPONGO:

El Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, queda modificado como sigue:

Uno. Se modifica el apartado 2 del artículo 118, que queda redactado en los siguientes términos.

Dos. Se modifica el artículo 196, que queda redactado en los siguientes términos:

Tres. Se modifica el artículo 197, que queda redactado en los siguientes términos:

Cuatro. Se modifica el artículo 198, que queda redactado en los siguientes términos:

Cinco. Se modifica el apartado 5 del artículo 211, que queda redactado en los siguientes términos:

Seis. Se modifica la disposición adicional tercera, que queda redactada en los siguientes términos.

Siete. Se modifica la disposición adicional octava, que queda redactada en los siguientes términos.

1. Las solicitudes de las autorizaciones previstas en los artículos 196, 197 y 198 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto y que se encuentren pendientes o en curso en ese momento se tramitarán y resolverán conforme a lo previsto en este real decreto.

2. La autorización de residencia prevista en el artículo 198 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, podrá ser solicitada por aquellos jóvenes extranjeros que tengan entre 18 y 23 años en el momento en que entre en vigor este real decreto y que cuando eran menores estaban bajo un servicio de protección de menores que ostentaba la tutela, custodia, protección provisional o guarda, alcanzaron la mayoría de edad sin haber obtenido la autorización de residencia prevista en el artículo 196 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y no pudieron acreditar, en el momento en el que cumplieron dieciocho años, los requisitos exigidos para la concesión de una autorización temporal de residencia por circunstancias excepcionales. En estos casos, la certificación prevista en el artículo 198 será sustituida por la acreditación de que estuvo a disposición de un servicio de protección de menores.

También podrán solicitar esta autorización aquellos jóvenes extranjeros que tengan entre 18 y 23 años en el momento en que entre en vigor este real decreto y que, pese a acceder a la mayoría de edad siendo titular de una autorización de residencia de menor extranjero no acompañado, ésta no ha podido ser renovada de conformidad con el procedimiento que preveía el artículo 197 antes de la modificación operada por este real decreto.

Finalmente, aquellos jóvenes extranjeros de entre 18 y 23 años que han visto renovada su autorización de residencia de menor extranjero no acompañado de conformidad con el procedimiento que preveía el artículo 197 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, antes de la modificación operada por este real decreto podrán solicitar en cualquier momento la autorización prevista en el artículo 197 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en su redacción actual.

A la entrada en vigor del presente real decreto quedarán derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en el mismo.

Este real decreto se dicta en virtud del artículo 149.1.2.ª de la Constitución Española, por el cual el Estado tiene competencia exclusiva en materia de inmigración y extranjería.

La persona titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en el ámbito de sus competencias, dictará cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución de este real decreto.

El presente real decreto entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Las disposiciones relativas a la habilitación de representación por terceros mediante poder notarial o entrarán en vigor un año después de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Las disposiciones relativas a la tramitación electrónica de visados se aplicarán en el momento en que estas hayan sido desarrolladas y se encuentren en funcionamiento.

Dado en Madrid, el 19 de octubre de 2021.

FELIPE R.

El Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes

y Memoria Democrática,

FÉLIX BOLAÑOS GARCÍA