Existe una creciente tendencia en el ordenamiento administrativo sancionador a permitir al sujeto responsable de una infracción reconocer su responsabilidad en la comisión de la infracción y abonar el importe de la sanción propuesta inicialmente con unas reducciones sobre dicho importe.

Tales reducciones han sido establecidas con carácter general por el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y aplicadas de manera directa, por su carácter supletorio, al procedimiento sancionador en el orden social. No obstante, el carácter especial de este procedimiento y sus características específicas hacen conveniente una regulación expresa de la materia, para adaptarlo a sus peculiaridades.

La aplicación de reducciones en las sanciones aporta efectos positivos al procedimiento. Así, agiliza el citado procedimiento, al vincularse dicha reducción a la renuncia a cualquier tipo de alegación o recurso en vía administrativa, lo cual supone la supresión de numerosos trámites administrativos y cargas, tanto para el administrado como para la propia Administración, facilitándose el sistema de recaudación de las sanciones y favoreciendo este.

Por ello, y dadas las características especiales de este procedimiento, sus trámites y las ventajas que estas reducciones suponen, resulta conveniente la regulación expresa de esta materia.

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/2018, de 7 de junio, declaró la nulidad de la disposición final sexta del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. Dicha disposición modificaba el artículo 4 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en lo referente a la competencia para sancionar determinadas infracciones en materia de Seguridad Social en el ámbito provincial.

La sentencia del Tribunal Constitucional anuló la citada disposición por falta de justificación de su extraordinaria y urgente necesidad. Con su anulación, se alteró la competencia para sancionar dichas infracciones y, como consecuencia de ello, se dejó de atribuir a órganos que por su naturaleza, competencias y especialización se estiman como los más adecuados para desempeñar dichas funciones sancionadoras.

Por ello, y para garantizar una adecuada distribución del ejercicio de competencias sancionadoras, es conveniente restaurar la situación vigente con carácter previo a la citada sentencia, lo que se lleva a cabo a través de esta norma.

Asimismo, se modifican varios preceptos del Reglamento general, para actualizar las referencias a la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, actualizándolas a la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre.

De igual forma, ha de tenerse en cuenta que la incorporación de las nuevas tecnologías de la información a la actividad administrativa posibilita la denominada actuación administrativa automatizada, definida en el artículo 41.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como «cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.»

En relación con ello, el análisis masivo de datos para la detección de fraude permite conocer la existencia de incumplimientos de los sujetos obligados, especialmente en materia de Seguridad Social, que provocan perjuicios a los trabajadores afectados y a la propia administración de la Seguridad Social. En ocasiones, la constatación de estos incumplimientos no requiere la intervención directa de ningún funcionario del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Partiendo de esta base, se pone de manifiesto la necesidad de automatizar, en casos concretos, la actividad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para poder actuar ante tales incumplimientos.

En definitiva, se trata de adaptar a los procedimientos sancionadores iniciados mediante actas extendidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y sin reducción de las garantías jurídicas de los ciudadanos, el marco jurídico que ofrece el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, así como el artículo 21.2 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema Inspección de Trabajo y Seguridad Social, relativo a las modalidades y documentación de la actuación inspectora, permitiendo la citada actuación, mediante la comprobación de datos o antecedentes relativos a incumplimientos de la normativa del orden social que obren en las Administraciones Públicas, a los que tiene acceso la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 y 24 de la Ley 23/2015, de 21 de julio. Por otro lado, el artículo 53.1.a) del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, ha sido modificado mediante la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo, de modo que también se contemplan los supuestos de actas de infracción extendidas en el marco de actuaciones administrativas automatizadas.

Se establece por ello que dichos procedimientos se inicien mediante actas que se extiendan de forma automatizada, es decir, sin intervención directa de un funcionario actuante en su emisión, y sin perjuicio de, en su caso, la posterior intervención, en fase de instrucción, de personal con funciones inspectoras.

A tal fin, en uso de la habilitación contenida en el artículo 42 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, relativo a los sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada, se prevé la utilización del Sello Electrónico Cualificado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, creado mediante Resolución de 10 de julio de 2018, del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, O.A., por la que se crea el sello electrónico cualificado del organismo.

Por todo lo expuesto, resulta preciso introducir modificaciones en el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, a fin de proceder a un desarrollo reglamentario específico, tanto de la actuación comprobatoria previa, como del inicio y de la tramitación de un procedimiento sancionador, de forma automatizada, por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Las modificaciones que en su conjunto se proponen cumplen los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. En cuanto a los principios de necesidad y eficacia, la regulación propuesta persigue una mayor claridad, seguridad jurídica y coherencia del procedimiento administrativo sancionador en el orden social. Por un lado, porque se establece para el orden social una regulación completa y específica de la terminación del procedimiento administrativo sancionador por el pago de la sanción propuesta en el acta, con carácter previo a la resolución que le pone fin, en el plazo establecido al efecto, en lugar de la aplicación supletoria de la regulación general contenida en el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Además, se da una mayor coherencia al procedimiento sancionador, al atribuir la competencia para resolver, en el ámbito de la Administración General del Estado, a aquellos organismos a los que corresponde la gestión del ámbito material afectado por la infracción. Además, la regulación propuesta para el desarrollo de un nuevo procedimiento en virtud de la actuación administrativa automatizada persigue articular un procedimiento sancionador ágil, basado en hechos constitutivos de infracción generalmente no controvertidos, y con seguridad jurídica para el administrado. Esto último se evidencia mediante la participación del personal con funciones inspectoras en aquella fase del procedimiento en la que se hace precisa una valoración jurídica de las alegaciones efectuadas por los presuntos sujetos responsables de la infracción frente a las imputaciones recogidas en las actas de infracción. Asimismo, en toda actuación administrativa automatizada, previamente, se determinarán los supuestos en los que se hará uso de dicha actuación, el órgano u órganos competentes para la definición de especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad del sistema de información, así como en su caso, el órgano responsable a efectos de impugnación.

Dado que el procedimiento sancionador en el orden social se regula en el Reglamento general, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, la modificación de esa norma reglamentaria constituye la forma adecuada de introducir la nueva regulación. Además, la modificación se limita a los aspectos mínimos necesarios para cumplir el fin perseguido, lo que asegura también el cumplimiento del principio de proporcionalidad.

Finalmente, las razones expuestas justifican el cumplimiento del principio de seguridad jurídica. Se ofrece una regulación completa, por un lado, de la terminación del procedimiento sancionador en el orden social dentro de su norma específica, aclarando los supuestos, el momento y la forma en que se produce, siendo tal regulación coherente con el resto del ordenamiento jurídico y, en particular, con el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, precepto de aplicación supletoria; y, por otro lado, del nuevo procedimiento promovido por actuación administrativa automatizada.

En aplicación del principio de transparencia, se ha dado posibilidad de participación a los destinatarios de la norma. En primer lugar, mediante el trámite de consulta pública; a continuación, a través del trámite de audiencia e información pública otorgado a los ciudadanos y a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas; finalmente, el proyecto ha sido informado por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y sometido a los órganos de dirección y de gobierno y de participación institucional del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

La nueva regulación cumple, por último, con el principio de eficiencia, pues no sólo no genera cargas adicionales, sino que las aminora, tanto para los administrados, como para las Administraciones competentes. Ello es debido a que la terminación de los procedimientos por pago de la sanción con carácter previo a la resolución, en el plazo establecido al efecto, y con renuncia al ejercicio de cualquier acción, alegación o recurso en vía administrativa, al tiempo que permite reducir el importe, ahorra trámites y agiliza los procedimientos sancionadores, al igual que sucede con el nuevo procedimiento promovido por actuación administrativa automatizada.

De acuerdo con el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el presente real decreto se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2020. La elaboración de esta norma se ajusta al procedimiento, regulado en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, habiéndose solicitado los preceptivos informes y dictámenes, concretamente, a la Secretaría General Técnica de cada uno de los ministerios coproponentes; a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa; al Ministerio de Política Territorial y Función Pública, en orden tanto a la aprobación previa como a la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias; y al Consejo de Estado. Asimismo, se ha llevado a cabo el trámite de audiencia e información pública, recabándose la opinión de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, así como de las comunidades autónomas, a través de los órganos de dirección y de gobierno y de participación institucional del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7.ª, 17.ª y 18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas; de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social; y de procedimiento administrativo común, respectivamente.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social y del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, con la aprobación previa del Ministro de Política Territorial y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 3 de agosto de 2021,

DISPONGO:

El Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, queda redactado en los siguientes términos:

Uno. Se modifica la letra a) del apartado 1 del artículo 4, con la siguiente redacción:

Dos. Se modifica el apartado 3 del artículo 11, con la siguiente redacción:

Tres. Se modifica el apartado 1 del artículo 13, con la siguiente redacción:

Cuatro. Se modifican la letra e) del apartado 1 y el apartado 2 y se añade un nuevo apartado 6 en el artículo 14, que quedan redactados de la siguiente manera:

Cinco. Se modifica el artículo 16, que queda redactado de la siguiente manera:

Seis. Se modifica el título y el apartado 1 del artículo 17, que queda redactado del siguiente modo:

Siete. Se añade un nuevo apartado 5 al artículo 18, con la siguiente redacción:

Ocho. Se añade un nuevo apartado 7 al artículo 18 bis, con la siguiente redacción:

Nueve. Se modifican los apartados 1 y 3 del artículo 20, que quedan redactados de la siguiente manera:

Diez. Se modifica el apartado 1 del artículo 21, que queda redactado como sigue:

Once. Se modifica el artículo 22, que queda redactado de la siguiente manera:

Doce. Se modifican el título y el texto del artículo 23, que quedan redactados de la siguiente manera:

Trece. Se modifican los apartados 1 y 2 del artículo 25, que quedan redactados de la siguiente manera:

Catorce. Se modifica el apartado 2 del artículo 29, que queda redactado de la siguiente manera:

Quince. Se modifica el apartado 4 del artículo 33, que queda redactado de la siguiente manera:

Dieciséis. Se incluye un nuevo capítulo IX, que queda redactado en los siguientes términos:

1. Los procedimientos sancionadores cuya tramitación se hubiese iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, se tramitarán y resolverán con arreglo a las disposiciones vigentes hasta esa fecha.

2. Se entenderá por fecha de iniciación de un procedimiento la correspondiente a la fecha del acta de infracción.

Este real decreto se dicta en virtud de lo previsto en el artículo 149.1 7.ª, 17.ª y 18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencias exclusivas en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas, de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, y de procedimiento administrativo común, respectivamente.

El presente real decreto entrará en vigor el 1 de enero de 2022.

Dado en Palma, el 3 de agosto de 2021.

FELIPE R.

El Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática,

FÉLIX BOLAÑOS GARCÍA