Sala Segunda. Sentencia 47/2016, de 14 de marzo de 2016. Cuestión de inconstitucionalidad 4894-2013. Planteada por Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en relación con el artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales: extinción, por pérdida de objeto, de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 83/2015).
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4894-2013, promovida por Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) contra el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por posible vulneración del art. 9.3 CE. Han formulado alegaciones el Fiscal General del Estado, el Abogado del Estado y la Letrada de la Junta de Andalucía. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. El 1 de agosto de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento de conflicto colectivo núm. 6-2013, el Auto de 12 de julio de 2013, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su aplicación al personal laboral del sector público, por posible lesión del art. 9.3 CE, sobre el principio de irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales.
2. Los antecedentes procesales de la cuestión de inconstitucionalidad planteada son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) La Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía (AGAPA), constituida por Decreto 99/2011, de 19 de abril, consta de personal funcionario y laboral. Conforme al Real Decreto-ley 20/2012 y al Decreto-ley autonómico 3/2012 (que adaptó las retribuciones del empleo público andaluz al Real Decreto-ley anterior), la agencia acuerda en comisión formada por su director y los representantes de los sindicatos CC.OO., UGT y UITA la supresión de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012, salvo en las retribuciones que no alcancen en cómputo anual 1,5 veces el salario mínimo interprofesional. La federación agroalimentaria de CC.OO. presenta en fecha 10 de abril de 2013 demanda de conflicto colectivo contra la Agencia y los sindicatos UGT, CSIF y UITA, solicitando: 1) la anulación de la supresión íntegra de la paga extraordinaria o, al menos, el reconocimiento del derecho al pago de la parte proporcional de la paga correspondiente al período comprendido entre el 1 y el 14 de julio de 2012; y 2) en relación con los trabajadores discontinuos, el reconocimiento de que en ningún caso debió suprimírseles la paga a la vista de que sus retribuciones no alcanzan el mínimo exigido y de que, todo lo más, correspondía una reducción de 1/14 parte, habida cuenta de que sólo trabajan 6 meses al año.
b) Tras la celebración del acto del juicio el 23 de mayo de 2013, concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar Sentencia, el órgano judicial dicta providencia de 28 mayo de 2013 por la que acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que aleguen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, por posible vulneración del art. 9.3 CE. La duda de constitucionalidad se concreta en que el citado precepto establece la reducción de las retribuciones en las cuantías que correspondía percibir en el mes de diciembre de 2012 como consecuencia de la supresión de la paga o gratificación extraordinaria, sin establecer excepción alguna en cuanto a la parte que ya se había devengado a la fecha de su entrada en vigor, el 15 de julio de 2012, lo que, teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que las gratificaciones extraordinarias constituyen una manifestación del salario diferido y se devengan día a día, podría vulnerar el art. 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.
c) Por escrito de 10 de junio de 2013, el Ministerio Fiscal se muestra favorable al planteamiento de la cuestión sin entrar en el fondo, teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional ya ha admitido la cuestión de inconstitucionalidad 1697-2013. En 20 del mismo mes tienen entrada las alegaciones de CCOO, por un lado, y de la AGAPA, por otro. El primero se opone al planteamiento por considerar que el de la demanda no se ve afectado por el Real Decreto-ley 20/2012; la segunda insiste en que la no inclusión de la paga extraordinaria era una medida a la que estaba obligada por estar impuesta en una norma estatal de rango legal. Por escrito registrado en 11 de julio de 2013, UGT se muestra favorable al planteamiento de la cuestión.
3. Por Auto de 12 de julio de 2013, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía acordó plantear la presente cuestión de inconstitucionalidad y del análisis de su contenido interesa destacar los siguientes puntos:
a) Tras precisar los antecedentes de hecho en el planteamiento de la cuestión y trascribir los preceptos legales afectados, la Sala expone la doctrina constitucional sobre los requisitos de admisibilidad de las cuestiones de inconstitucionalidad, juicio de relevancia e imposibilidad de acomodar por vía interpretativa la regulación controvertida al marco constitucional. Esto conduce a la Sala al núcleo de su duda del problema.
b) Razona la Sala con base en el convenio colectivo de aplicación y citando jurisprudencia del Tribunal Supremo que la paga extraordinaria es un salario que se devenga día a día, pero que se abona de manera diferida. Entiende que, cuando en 15 de julio de 2012 entró en vigor el Real Decreto-ley 20/2012, los trabajadores habían ya devengado catorce días de la paga extraordinaria de diciembre. El derecho a la retribución del trabajo de cada uno de esos días estaba de este modo ya incorporado en su patrimonio al término de cada jornada laboral. Afirma, citando la doctrina constitucional y el art. 2.3 del Código civil, que la norma, al suprimir íntegramente el abono de la paga extraordinaria, habría producido una retroactividad auténtica, por incidir sobre situaciones consagradas o agotadas. Consecuentemente, el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 al negar el salario ya devengado por esos catorce días, habría suprimido derechos consolidados en contra de la prohibición constitucional de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos (art. 9.3 CE). A ello añade que el argumento del Real Decreto-ley del grave daño al interés público derivado de la alteración de las circunstancias económicas es insuficiente para ajustarse a la legalidad que requiere la Constitución.
c) Por todo lo expuesto, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia concluye que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 es aplicable al caso, que el fallo depende de su validez y que no es posible acomodarlo a la Constitución por vía interpretativa, pues ha podido vulnerar el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, previsto en el art. 9.3 CE, al establecer la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 para el personal laboral del sector público.
4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite la cuestión mediante providencia de 24 de septiembre de 2013; deferir a la Sala Segunda su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que, en el improrrogable plazo de 15 días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; comunicar la resolución a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), permaneciese suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviese efectivamente la cuestión; y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado».
5. Por escrito registrado el 7 de octubre de 2013 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal la decisión de la Mesa de que se diera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones, y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
Mediante escrito registrado el 9 de octubre de 2013, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa para que se diera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. El Abogado del Estado, mediante escrito de alegaciones registrado el 11 de octubre de 2014, se personó interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad por las razones que, resumidamente, se exponen a continuación.
Comienza señalando que el Auto de planteamiento no cuestiona la totalidad del extenso art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012; únicamente se refiere, por posible vulneración de los derechos adquiridos, a la aplicación retroactiva del Real Decreto-ley a las cuantías que entiende ya devengadas correspondientes a la paga de diciembre de 2012, entre el 1 de junio de 2012 y el 15 de julio de 2012, fecha de publicación del Real Decreto-ley. Con lo cual, señala, los preceptos cuestionados vendrían a vulnerar una consolidada jurisprudencia según la cual las pagas extraordinarias «constituyen una manifestación del salario diferido y se devengan día a día»; por lo que concluye que la supresión de la paga extra devengada entre los días 1 a 15 de julio podría infringir el art. 9.3 CE. En definitiva, entiende que lo que se plantea es una inconstitucionalidad por omisión y que la consecuencia que podría derivarse, no sería la declaración de inconstitucionalidad del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, sino simplemente la de imponer al legislador, con respecto a su libertad de configuración, el establecimiento de una expresa excepción a la supresión de la paga extraordinaria de Navidad (la correspondiente a la parte proporcional de los días 1 a 15 de julio de 2012).
Precisado lo anterior, el Abogado del Estado pasa a contestar los puntos argumentales del Auto de planteamiento, y comienza negando que nos encontremos ante una «disposición sancionadora no favorable o restrictiva de derechos individuales» en el sentido del art. 9.3 CE. Se indica, en tal sentido, que una norma que aspira a la contención del gasto de personal (como principal componente del gasto público) no es ni una norma sancionadora, ni una norma restrictiva de derechos en el sentido constitucional de la expresión. Tampoco el art. 35.1 CE (derecho a una remuneración suficiente) comprendería el derecho al «mantenimiento» de una determinada retribución con independencia de la coyuntura económica, ni permitiría afirmar que una reducción salarial es una norma constitucionalmente restrictiva de derechos en el sentido del art. 9.3 CE.
Subsidiariamente, para el caso de que este Tribunal apreciase que sí nos encontramos ante una «disposición restrictiva de derechos individuales», el Abogado del Estado niega que la norma cuestionada establezca una retroactividad proscrita por el art. 9.3 CE. En este sentido, señala que, de acuerdo con la doctrina constitucional sólo la retroactividad «auténtica o de grado máximo» (que supone la incidencia sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas) está incluida en la prohibición de ese precepto constitucional, no estándolo, por el contrario, la retroactividad «impropia o de grado medio» (que incide en situaciones jurídicas actuales aún no concluidas), pero que puede tener relevancia constitucional desde la perspectiva de la protección de la seguridad jurídica. Pues bien, según el Auto de planteamiento, la cuestión radica en determinar si el derecho a la paga extraordinaria de Navidad, en cantidad proporcional a los días 1 a 15 de julio, «estaba ya consolidado, asumido e integrado en el patrimonio de los trabajadores cuando entró en vigor» el Real Decreto-ley 20/2012, o si, por el contrario, se trataba de una expectativa de derecho o de un derecho futuro o condicionado.
Para el Abogado del Estado resulta evidente que una determinada interpretación jurisprudencial de un precepto legal no puede erigirse en parámetro de constitucionalidad de otra norma de rango legal, o lo que es lo mismo, no puede pretenderse la inconstitucionalidad de esta última sobre la base del modo en que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha configurado una determinada partida salarial. Al contrario, es la jurisprudencia la que tiene que adaptarse a lo que disponga el legislador. Prosigue diciendo que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 ha entendido, precisamente, que las gratificaciones extraordinarias se devengan en el momento del pago; concepción esta, por otro lado, perfectamente conforme con los arts. 26 y 31 de la Ley del estatuto de los trabajadores, así como con la doctrina de este Tribunal Constitucional en relación con los tributos de hecho imponible duradero (y respecto de los que el legislador puede modificar algunos aspectos por medio de disposiciones legales dictadas precisamente durante el período impositivo en el que deben surtir efectos) de los que se ha dicho que se estaría afectando a hechos imponibles aún no consumados (STC 176/2011, de 8 de noviembre). Trasladando esa doctrina a la legislación laboral, cabe entender que las gratificaciones extraordinarias se generan en un período determinado, si bien no surten efecto ni se incorporan propiamente al patrimonio del trabajador hasta el momento en que deben abonarse, por lo que el legislador puede modificarlas durante el período de generación. En suma, entiende el Abogado del Estado que no hay en este caso una eficacia retroactiva, dado que el Real Decreto-ley 20/2012 incide sobre una paga extraordinaria que todavía no se ha percibido.
Seguidamente sostiene el Abogado del Estado que aún en el caso de que se considerase que la norma supone una retroactividad auténtica, concurrirían excepcionales circunstancias de interés público que la justificarían. Recuerda en este sentido que, de conformidad con la doctrina constitucional (STC 173/1996, de 31 de octubre) y con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europa (Sentencia de 26 de abril de 2005), pueden reputarse conforme a la Constitución modificaciones con cualquier grado de retroactividad cuando existieran claras exigencias de «interés público». Aplicando tal doctrina al presente caso, considera que la medida cuestionada encontraría su justificación en un interés público relevante, como lo es el de la necesidad de realizar fuertes ajustes presupuestarios en el marco de una crisis económica sin precedentes, siendo la reducción de las retribuciones prevista en el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 una medida extraordinaria de contención de gastos de personal que tiene por finalidad contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea.
En tal sentido, se hace referencia a lo indicado al respecto en el preámbulo y exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2012 y en el debate de convalidación de la norma, así como a los datos ofrecidos en los sucesivos informes anuales del Banco de España de 2008, 2009, 2010 y 2011. También se señala que este Tribunal no se ha mostrado ajeno a la gravedad de la crisis económica que atraviesa la zona euro, habiéndose hecho eco de la profunda crisis presupuestaria en diversas resoluciones (singularmente, entre otros, en el ATC 160/2011, de 22 de noviembre). Teniendo en cuenta todo lo anterior, se afirma que en la senda de consolidación fiscal pactada con los órganos de la Unión Europea, España se ha visto obligada a una fuerte reducción del déficit del 8,9 por 100 del PIB en 2011 al 6,3 por 100 en 2012, lo que ha exigido adoptar importantes medidas de reducción del gasto público. Se recuerda, asimismo, que la estabilidad presupuestaria es un principio constitucional que vincula a todos los poderes públicos y, en fin, que el análisis de la norma cuestionada ha de partir del contexto recesivo descrito.
Por todo ello, se interesa la desestimación de la cuestión.
7. Por escrito registrado el 25 de octubre de 2013 se personó la Letrada de la Junta de Andalucía y formuló las siguientes alegaciones.
Afirma la Letrada de la Junta de Andalucía que, a su juicio, el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 no infringe el art. 9.3 CE. Señala que para determinar cuándo una norma tiene el carácter retroactivo proscrito constitucionalmente hay que analizar, de un lado, el grado de retroactividad de la norma cuestionada y, de otro, las circunstancias específicas que concurren en cada supuesto.
Con relación a la primera cuestión, el grado de retroactividad, tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional, entiende que las normas en cuestión no inciden sobre un derecho ya patrimonializado por los empleados públicos: la parte de tiempo transcurrido desde el mes de junio hasta la entrada en vigor de la norma ?15 de julio? no ha pasado a constituir un derecho consolidado y adquirido del trabajador. Esta situación de consolidación o agotamiento de la situación jurídica sólo se habría producido si, de forma efectiva, el empleado público hubiera percibido ya la parte de paga extraordinaria devengada hasta el 15 de julio, fecha de entrada en vigor de la norma. Situación que no se produce aquí en la medida en que la norma no incide sobre un efecto jurídico ya producido.
Afirma que no puede anteponerse una doctrina interpretativa del Tribunal Supremo frente a una norma de rango legal para que aquella actúe como parámetro de la constitucionalidad de ésta. La constitucionalidad del Real Decreto-ley 20/2012 no puede ser examinada sobre la premisa de una determinada interpretación jurisprudencial respecto al devengo de las pagas extraordinarias. En el supuesto que nos ocupa la normativa propia de esta Comunidad Autónoma si prevé de manera expresa cuándo se produce el devengo de la paga extraordinaria. Tanto la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de ordenación de la función de pública de la Junta de Andalucía como el vigente VI convenio colectivo para el personal laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, como, en el caso que nos ocupa, en el V convenio colectivo interprovincial de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía. Así, en el art. 29 del citado convenio colectivo interprovincial aplicable se establece que el devengo de las pagas extraordinarias es semestral, razón por la cual el devengo de esta paga no se produce día a día como afirma la Sala de Granada, sino, de conformidad con la normativa específica aplicable, semestralmente. De conformidad con este artículo, el devengo de la segunda paga extraordinaria tiene lugar en el mes de diciembre. Y por devengo debe entenderse, conforme al diccionario de la Real Academia Española, «la adquisición del derecho a alguna percepción o retribución por razón de trabajo, servicio u otro título». Conforme a lo anterior, es en diciembre y no antes cuando se produce el nacimiento de cualquier derecho a percepciones correspondientes a la segunda paga extraordinaria anual.
Con carácter subsidiario a lo anterior, considera que en todo caso concurren exigencias cualificadas del bien común que permiten excepcionar la aplicación del principio de irretroactividad. Entiende que la situación económica excepcional que el propio Auto de la Sala de lo Social reconoce colma suficientemente, conforme a la doctrina constitucional, el concepto jurídico indeterminado sobre el que descansa la excepción al ajuste constitucional de una retroactividad auténtica o de grado máximo.
8. Por diligencia de ordenación de 30 de octubre de 2013 se acordó unir a las presentes actuaciones el escrito de la Letrada de la Junta de Andalucía personándose y formulando alegaciones en representación de la misma, y tenerla por personada y parte en la presente cuestión de inconstitucionalidad acordándose entender con ella las sucesivas actuaciones.
9. El Fiscal General del Estado presentó escrito de alegaciones ante este Tribunal el 31 de octubre de 2013 interesando la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Coincidiendo con lo expuesto en el Auto de planteamiento de la cuestión, considera el Fiscal que los derechos retributivos de los trabajadores están integrados en la «esfera general de protección de la persona» que contempla este Tribunal como límite a la eficacia de la norma retroactiva, en concreto, se enmarcarían dentro del derecho al trabajo y a la remuneración suficiente que prevé el art. 35.1 CE. En este sentido prosigue diciendo que si bien no llegan a comprometerse en este caso derechos fundamentales o libertades públicas, sí que se ven concernidos derechos individuales que son expresión directa de la esfera general de protección de la persona. Además, afirma que la idea de sanción resultará robustecida en este caso desde el momento en que se pretende extraer del patrimonio de los ciudadanos y sin indemnización, un bien o un derecho del que ya dispone.
Llegados a este punto, pasa a analizar si la norma cuestionada contiene un grado de retroactividad permitido por el art. 9.3 CE a la luz de la doctrina constitucional que se sintetiza. Y llega a la conclusión de que resulta obvia la supresión por la norma de un efecto jurídico ya agotado, en tanto derecho incorporado definitivamente al patrimonio de los funcionarios, a quienes la aplicación retroactiva de la norma obligaría a la devolución de parte de los salarios ya percibidos, pues como afirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo, las gratificaciones extraordinarias se devengan día a día. A la vista de la interpretación de la legalidad ordinaria por el máximo órgano jurisdiccional a quien compete dicha función, resulta evidente, a juicio del Fiscal General del Estado, que las pagas extraordinarias se devengan desde la fecha de inicio del cómputo de cada periodo semestral y que tal devengo se produce día a día, incorporándose cada jornada al patrimonio del trabajador (o funcionario), y ello con independencia de que su efectiva percepción tenga lugar en el último mes del período (salario devengado pero de percepción diferida). De este modo, sostiene que la privación de la cantidad correspondiente a dicho período supondría la restricción injustificada de un derecho individual que como tal prohíbe el art. 9.3 CE. Además, entiende que el criterio del Auto de planteamiento tendría el respaldo de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos de 14 de mayo de 2013 (), que declaró la vulneración del art. 1 del Protocolo núm. 1 anexo al Convenio por un acto de privación de la cuantía de una indemnización (cantidad devengada pero no percibida) por cese a una funcionaria, señalándose que «los bienes» en el sentido del citado art. 1 son «bienes existentes» o activos, en los que el solicitante puede tener por lo menos una «expectativa legítima» de que esta se realizará. Y entiende que en el caso ahora examinado sí existía esa expectativa legítima conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al tratarse de cantidades de devengo diario.
Prosigue diciendo que, al igual que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional no rechaza la posibilidad de una actuación extraordinaria por parte de los poderes públicos para que, en atención a la excepcionalidad de determinadas circunstancias o exigencias del bien común, pueda dotarse de eficacia retroactiva máxima a una normativa privativa de derechos. Sin embargo, tal hipótesis no puede suponer un aval genérico para que con esa excusa el poder público pueda conducirse apartándose de una expresa previsión legal, añadiéndose que el art. 33 CE impide la expropiación de bienes o derechos por causa de utilidad pública o interés social si no se acompaña de un justiprecio. Entiende, en suma, que los compromisos meramente posibilistas contemplados en la norma relativos a genéricas aportaciones a futuros fondos carecen de la mínima concreción para que les alcance el calificativo de justo precio debido. Es más, aquellas intenciones parcialmente reparadoras se refieren a la supresión de las cantidades a devengar a lo largo de todo el semestre y no específicamente al período al que se concreta la cuestión de inconstitucionalidad, en tanto que se centra exclusivamente en el periodo ya devengado, y en concreto, en el transcurrido durante las fechas comprendidas entre la correspondiente al inicio del cómputo del devengo de la paga extraordinaria y la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (15 de julio de 2012).
El Fiscal General del Estado concluye sus alegaciones precisando que en el Auto de planteamiento no se cuestiona todo el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 sino en concreto, su apartado 2.2 ya que este es el que resulta aplicable para resolver el pleito sometido a su conocimiento y relevante en cuánto la demanda del proceso subyacente se refiere exclusivamente al personal laboral. Asimismo, en cuanto a los efectos de la hipotética declaración de inconstitucionalidad, se indica que tratándose de un supuesto de retroactividad máxima en relación con derechos ya integrados en el patrimonio de sus titulares, el efecto en caso de una declaración de inconstitucionalidad habría de limitarse al periodo ya mencionado comprendido entre las fechas del 1 y el 15 de julio de 2012.
10. Por providencia de 28 de mayo de 2015 la Sala Segunda acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía, a fin de que indique a este Tribunal si, en atención a lo previsto en la disposición adicional duodécima de la Ley 36/2014, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, o por cualquier otra circunstancia, ha satisfecho a su personal laboral alguna cantidad en concepto de recuperación de la parte proporcional de la paga extraordinaria, de la paga adicional de complemento específico o de las pagas adicionales equivalentes, todas ellas correspondientes al mes de diciembre de 2012; especificando, en su caso, el número de días de la citada paga a los que corresponden las cuantías abonadas.
11. En contestación a dicha providencia, la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía remitió a este Tribunal, con fecha de entrada 24 de junio de 2015, escrito del Secretario General que el que se pone de manifiesto que por esa Agencia no se ha acreditado ni satisfecho cantidad alguna en concepto de recuperación de la parte proporcional de la paga extraordinaria al personal laboral propio o de catálogo.
12. Por providencia de 10 de marzo de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. En síntesis, la Sala entiende que el citado artículo, en su aplicación al personal laboral, puede vulnerar el principio constitucional de interdicción de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), al no contemplar excepción alguna respecto de las cuantías ya devengadas al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012.
En los términos en que han sido recogidos en los antecedentes de esta Sentencia, el Fiscal General del Estado coincide con el juicio de inconstitucionalidad formulado por el Auto de planteamiento de la cuestión, por lo que interesa la estimación de la misma, mientras que el Abogado del Estado y la Letrada de la Junta de Andalucía solicitan su desestimación.
2. Con carácter previo al análisis de la cuestión planteada conviene realizar una serie de precisiones para acotar debidamente el objeto de la misma y el alcance de nuestro enjuiciamiento.
a) Así, en primer lugar, resulta obligado advertir, que la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía cuestiona el precepto señalado en su aplicación al personal laboral. Ello se conecta lógicamente con el juicio de relevancia, correctamente expresado por el órgano judicial, pues la cuestión de inconstitucionalidad trae causa de un proceso de conflicto colectivo promovido por la federación agroalimentaria de Comisiones Obreras con motivo de la supresión por la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía, por aplicación de las previsiones contenidas en el Real Decreto-ley 20/2012, de la paga o gratificación extraordinaria de diciembre de 2012 al personal de dicha Agencia, proceso en el que lo pretendido con carácter subsidiario a la pretensión principal (referida a que se anule la supresión íntegra de la paga extraordinaria) es justamente que se declare el derecho a percibir la parte proporcional de la paga extra de diciembre de 2012 que consideran ya devengada al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (del 1 al 14 de julio), porque, de acuerdo con el art. 9.3 CE, no cabe que la supresión de esa paga extra por el Real Decreto-ley 20/2012 tenga efectos retroactivos.
b) Por otra parte, debe tenerse en cuenta que no se cuestiona por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la medida de supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 en sí misma considerada, sino solo en cuanto su aplicación haya podido suponer la infracción del principio de irretroactividad establecido en el 9.3 CE, al no contemplar excepción alguna respecto de las cuantías que se entienden ya devengadas de dicha paga extra a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (que tuvo lugar el 15 de julio de 2012, conforme a su disposición final decimoquinta), ni fijar indemnización alguna por la supresión de un derecho patrimonial. A esta concreta duda de constitucionalidad, planteada a partir de la pretensión subsidiaria en el proceso , deberá, pues, ceñirse nuestro enjuiciamiento.
3. La disposición adicional duodécima de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2015, bajo el epígrafe «Recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012», establece, en su apartado 1, que cada Administración pública, en su ámbito, podrá aprobar el abono de cantidades en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, siendo esas cantidades equivalentes a la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extraordinaria suprimida.
De conformidad con lo dispuesto en dicha norma, la disposición adicional decimoquinta de la Ley 1/2015, de 21 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2016, dispone que en la nómina del mes de febrero de 2016 se percibirá la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extraordinaria, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales, o importes equivalentes correspondientes al mes de diciembre de 2012, dejadas de percibir por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, y de la disposición transitoria primera de la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de medidas fiscales, administrativas, laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía. Así, por resolución de 30 de diciembre de 2015, de la Secretaría General para la Administración pública, se dictan instrucciones para la recuperación, en la nómina de febrero de 2016, por el personal de la Administración de la Junta de Andalucía, sus instituciones y agencias administrativas, las agencias de régimen especial y las agencias públicas empresariales, sociedades mercantiles del sector público andaluz, y consorcios y fundaciones, de la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extraordinaria de diciembre de 2012.
Como consecuencia del abono de los 44 días devengados de la paga extraordinaria correspondiente al mes de diciembre de 2012, debemos remitirnos a lo dicho en nuestra STC 83/2015, de 30 de abril, sobre la posible pérdida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad. En concreto, en el fundamento jurídico 3 de la citada STC 83/2015, ya pusimos de relieve la innegable incidencia que tenía la medida contenida en la disposición adicional duodécima de la Ley 36/2014, de Presupuestos Generales del Estado para 2015, sobre la pretensión deducida en el pleito , «que afecta de modo determinante a la subsistencia del presente proceso constitucional, dada la estrecha vinculación existente entre toda cuestión de inconstitucionalidad y el procedimiento judicial de que dimana».
4. En la presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea si la supresión del derecho de los empleados de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía a percibir la parte proporcional (en concreto, del 1 al 14 de julio) de la paga extra de diciembre de 2012, por entenderse ya devengada al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, contraviene el art. 9.3 CE. En esos términos planteada la cuestión es obligado concluir, como hicimos en la STC 83/2015, que «la recuperación por esos trabajadores de la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extra de diciembre de 2012 supone la satisfacción extraprocesal de la pretensión deducida en el proceso laboral sobre la que se articula la presente cuestión. Esto la hace perder su objeto, al ser tal satisfacción extraprocesal uno de los posibles supuestos de extinción de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 6/2010, FJ 2; AATC 945/1985, de 19 de diciembre; 723/1986, de 18 de septiembre, y 485/2005, de 13 de diciembre)».
Conforme a lo expuesto, el abono a los empleados de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía, cuya demanda ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad, de la parte correspondiente a 44 días de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, determina la extinción de la presente cuestión de inconstitucionalidad, pues, «aun cuando el enjuiciamiento constitucional de la norma cuestionada sigue siendo posible y esta plantea un problema constitucional de interés, ya no se trataría de un juicio de constitucionalidad en concreto, al que se refiere el art. 163 CE, sino en abstracto, sin efectos para el caso, lo que resulta improcedente en toda cuestión de inconstitucionalidad» (por todas, STC 6/2010, de 14 de abril, FJ 3; y en el mismo sentido AATC 340/2003, de 21 de octubre, FJ único, y 75/2004, de 9 de marzo, FJ único).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar la extinción de la presente cuestión de inconstitucionalidad por desaparición sobrevenida de su objeto.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a catorce de marzo de dos mil dieciséis.?Adela Asua Batarrita.?Fernando Valdés Dal-Ré.?Juan José González Rivas.?Pedro José González-Trevijano Sánchez.?Ricardo Enríquez Sancho.?Antonio Narváez Rodríguez.?Firmado y rubricado.
